海域立體使用，有利于提高海洋資源的利用效率，也有利于明確使用不同海洋空間的不同主體之間權(quán)屬關(guān)系。對于光伏企業(yè)來說，海域立體使用有利于光伏企業(yè)與其他用海主體通過“分層綜合開發(fā)利用”的方式，探索合作開發(fā)、共同使用同一海域不同部分的合作模式，實現(xiàn)海域資源效益最大化。
本文將從國家及沿海省份相關(guān)政策及現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上的用海成本比較兩個方面分析海域立體使用政策對開發(fā)建設海上光伏項目的影響。
國家及地方關(guān)于海域立體使用的相關(guān)政策及影響
(一)國家層面相關(guān)政策及影響
1.國家海域使用政策簡介
2002年1月1日，為了加強海域使用管理，全國人大常委會發(fā)布施行了《海域使用管理法》。隨后，國家海洋局、財政部等國家行政主管部門陸續(xù)發(fā)布并施行了《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《財政部、國家海洋局關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》等一系列細化規(guī)定。
根據(jù)上述文件，海域?qū)儆趪宜?，我國實行海域有償使用制度。個人或單位可以通過申請、投標、拍賣、出讓、出租、抵押等方式取得海域使用權(quán)。取得海域使用權(quán)均須獲得海洋主管部門批準，擅自使用海域或擅自改變海域用途都將承擔罰款、恢復原狀、沒收違法所得等不利后果。
2.國家政策對海上光伏項目的影響
根據(jù)《海域使用管理法》第二條：“本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。”基于海域構(gòu)成的立體性，我國在立法層面為海域立體使用綜合開發(fā)的探索留下了空間。但目前國家層面尚未針對海域立體使用進行單獨規(guī)定。
對于復合光伏項目來說，以“漁光一體”光伏項目為例，海域立體使用政策制定工作的推進有利于解決以下矛盾：
第一，有利于解決同一海域用海方式不同的矛盾。“漁光一體”項目的特點在于將光伏發(fā)電與現(xiàn)代漁業(yè)養(yǎng)殖相結(jié)合，利用水面部分架設光伏組件，并在水體部分開展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖活動。由此可以看出，“漁光一體”項目在用海方式上具有復合性，而海域立體使用政策的推行，有利于針對同一海域不同部分，分區(qū)確定用海方式，解決同一海域用海方式不同產(chǎn)生的矛盾;
第二，有利于解決同一海域用海主體不同導致的矛盾。根據(jù)“漁光一體”項目的特點，“漁光一體”項目通常由光伏企業(yè)租用養(yǎng)殖主體現(xiàn)有水面架設光伏組件或與養(yǎng)殖主體合作開發(fā)項目。因此，同一海域使用主體并非單一的，不同用海主體存在因使用范圍、使用內(nèi)容不清導致糾紛的可能。隨著海域立體使用政策的推行，若同一海域能夠根據(jù)不同用海部分為不同用海主體分別設權(quán)，將有利于解決用海主體之間因權(quán)屬不清導致的矛盾。目前，海域分層設權(quán)的相關(guān)內(nèi)容已在部分省份的政策中有所體現(xiàn)。
第三，有利于解決同一海海域使用金征收標準不同產(chǎn)生的矛盾。在前述兩點矛盾的基礎(chǔ)上，若不將海域看作一個立體空間，將會導致在確定海域使用金征收標準時會存在矛盾。例如：針對“漁光一體”項目在征收海域使用金時，存在究竟是以水體部分的漁業(yè)養(yǎng)殖按養(yǎng)殖用海征收海域使用金，還是以水面部分的光伏項目按工業(yè)用海征收使用金的矛盾。若將海域看作一個立體空間并按照空間位置進行劃分，則可以針對不同海域部分確定不同用海方式，進而針對不同用海方式確定海域使用金的征收標準。這一矛盾的解決有利于提高海域的經(jīng)濟價值和效益，但是對于光伏企業(yè)來說可能無法產(chǎn)生降低用海成本的有利影響。
(二)地方層面相關(guān)政策及影響
截至本文撰寫之日，我國大陸沿海11個省、直轄市及自治區(qū)中，目前已有4個省份(浙江省、福建省、廣東省、山東省)在海域立體使用方面出臺了相關(guān)政策。根據(jù)各省出臺的相關(guān)政策，釋放了支持發(fā)展海上光伏的明確信號。
但目前海域立體使用政策制定工作尚處于初步探索階段，山東省和浙江省出臺政策的內(nèi)容較為詳細具體，但僅對海上光伏項目使用海域原則性的事項進行了規(guī)定，在確權(quán)程序、海域使用金征收標準、用海方式等方面未見明確規(guī)定。在海域使用金的征收方面，山東省政策明確了綜合利用使用海域的光伏項目應按實際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標準，分別計征海域使用金。根據(jù)該規(guī)定可以看出，山東省在海域使用金征收方面，側(cè)重于提升海洋資源的經(jīng)濟效益和價值，對于光伏企業(yè)來說用海成本并未因此降低。
1.浙江省
2022年4月8日，浙江省自然資源廳發(fā)布了《關(guān)于推進海域使用權(quán)立體分層設權(quán)的通知》，2022年9月30日，浙江省自然資源廳進一步發(fā)布了《關(guān)于公開征求〈浙江省海域使用權(quán)立體分層設權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)〉意見的通知》。
根據(jù)《關(guān)于推進海域使用權(quán)立體分層設權(quán)的通知》第二條第一款，分層設權(quán)的適用范圍包括海上光伏和養(yǎng)殖，可在同一海域為不同使用人分層設權(quán)，也可為同一使用人按照不同用途設權(quán)。
根據(jù)《浙江省海域使用權(quán)立體分層設權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)》第4.2.2款：“海上光伏項目的用海主體工程是光伏陣列及附屬水上平臺，平面界址以光伏項目總用海范圍為界，包含光伏陣列、逆變箱、檢修通道、消浪設施、升壓站等工程使用的海域面積及其他預留空間。樁基式海上光伏，光伏陣列及附屬水上平臺的垂直投影外緣線外擴10米范圍，整體界定為透水構(gòu)筑物用海;海上光伏的用海空間層為水面，立體設權(quán)范圍為平均海平面至光伏板上緣高程(實際設計或使用高程)。對于樁基式海上光伏項目，由于光伏樁基的用海需求，附占空間涉及到水體、海床和底土，其他用?；顒釉诹Ⅲw設權(quán)范圍內(nèi)需保證光伏的正常運行。”
海上光伏立體設權(quán)范圍圖示(樁基式)
漁光互補項目宗海立面示意圖(樁基式)
2.福建省2022年8月5日，福建省自然資源廳發(fā)布的《福建省自然資源廳關(guān)于進一步深化用地用海要素保障全力穩(wěn)經(jīng)濟大盤的通知》第五條載明：“支持采取透水構(gòu)筑物或開放式用海方式，發(fā)展休閑漁業(yè)、光伏發(fā)電、深遠海養(yǎng)殖、海洋牧場、漁旅融合、濱海旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目。對兼容性高的漁光互補、深遠海養(yǎng)殖、海洋牧場等項目，在符合國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線等管控要求及保障漁業(yè)生產(chǎn)、用海主體協(xié)調(diào)一致的前提下，支持實施海域使用權(quán)立體分層設權(quán)。”
3.廣東省2022年8月26日，廣東省自然資源廳發(fā)布了《廣東省自然資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)自然資源部等有關(guān)做好用地用海要素保障文件的通知》。該通知第十一條中指出：“對符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線管控要求的“漁光互補”“風漁互補”等兼容性高、互補性強的用海項目，支持采用海域使用立體分層設權(quán)方式審批，提升海域資源利用效率，推動海域使用立體分層設權(quán)。”其實在2020年1月8日，由深圳市人民代表大會常務委員會發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》中就明確規(guī)定海域使用權(quán)可以在海域的水面、水體、海床和底土分別設立。未來廣東省有望在全省層面推進海域使用立體分層設權(quán)的細化規(guī)定。
4.山東省2022年9月30日，山東省海洋局出臺的《關(guān)于推進海上光伏發(fā)電項目海域立體使用的通知》中，明確了以下重點內(nèi)容：
第一，規(guī)范項目選址，鼓勵復合型海上光伏項目，嚴格遵守生態(tài)紅線及法律紅線。根據(jù)《通知》第一條：“鼓勵樁基固定式海上光伏發(fā)電項目與圍海養(yǎng)殖、鹽田、電廠溫排水區(qū)、風電場等實施立體綜合開發(fā)利用。”但在原則方面，與地上光伏項目原則一致，即光伏項目建設嚴禁突破生態(tài)紅線及法律紅線;
第二，項目用海方式根據(jù)光伏發(fā)電系統(tǒng)功能不同，明確限定用海范圍。根據(jù)《通知》第二條：“樁基固定式海上光伏發(fā)電項目中的樁基和光伏方陣，用海方式為透水構(gòu)筑物用海，用海范圍以項目最外側(cè)光伏板垂直投影外擴10米為界;當光伏方陣垂直投影的外緣線距離最近的圍海養(yǎng)殖、鹽田的堤壩不足10米時，以堤壩內(nèi)側(cè)坡腳線為界。項目中的海底電纜，用海方式為海底電纜管道用海，用海范圍以海底電纜外緣線向兩側(cè)外擴10米為界。”;
第三，嚴格項目用海審批，妥善處理不同用海主體的關(guān)系，防止產(chǎn)生海域權(quán)屬糾紛。根據(jù)《通知》第四條：“對于已設定海域使用權(quán)的海域，海上光伏發(fā)電項目用海單位要和原海域使用權(quán)人充分協(xié)商并達成一致意見，并在用海申請時附具協(xié)調(diào)意見。在海上光伏發(fā)電項目的建設、運營過程中，應維護原海域使用權(quán)人合法權(quán)益，防止產(chǎn)生海域權(quán)屬糾紛。”;
第四，落實海域有償使用，實施立體綜合開發(fā)的海上光伏項目，分別計征海域使用金。根據(jù)《通知》第五條：“實施立體綜合開發(fā)利用的海上光伏發(fā)電項目和其他類型項目，應按實際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標準，分別計征海域使用金。”
綜上，通過從國家和地方兩個層面的政策內(nèi)容進行分析可以看出，國家層面在立法時為海域立體使用的研究和實踐埋下了可能性的種子，在定義“海域”時已經(jīng)體現(xiàn)出海域立體性的特征。地方層面，雖對海域立體使用政策研究和推進的深度和廣度方面存在差異，但都明確了高效利用海洋資源，鼓勵光伏企業(yè)利用海洋資源建設海上光伏項目的思想和方向。未來隨著國家對海洋資源利用的深入及海上光伏項目的發(fā)展，關(guān)于海域立體使用的政策及制度會逐步趨近完善。
